當(dāng)前全國人民正在樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。在政府工作中如何按照全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展和“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，指導(dǎo)行政管理體制改革和轉(zhuǎn)變政府職能，是完成黨的十六屆二中全會(huì)提出的“政府創(chuàng)新”任務(wù)，和貫徹十六屆三中全會(huì)提出的“加快行政管理體制改革步伐”的要求，實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新和加快行政管理體制改革的最佳路徑選擇。
    一、轉(zhuǎn)變政府職能是一個(gè)逐步深入的過程
    美國學(xué)者蒙哥馬利（J.D.Montgomery）認(rèn)為，“行政改革是一個(gè)過程，是指調(diào)整行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)其他要素之間的關(guān)系或者行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的關(guān)系，改革的目標(biāo)和所提出的各種弊病都隨著政治情勢(shì)的不同而改變。”在我們黨和國家對(duì)發(fā)展觀的探索過程中，對(duì)政府職能的認(rèn)識(shí)也是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入而逐步深化的。最早提出轉(zhuǎn)變政府職能，是在1987年召開的黨的十三大，及1988年召開的七屆人大一次會(huì)議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《政府工作報(bào)告》。當(dāng)時(shí)提出機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)是：轉(zhuǎn)變職能，下放權(quán)力，調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡(jiǎn)人員。從那時(shí)到現(xiàn)在，經(jīng)歷了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、審批制度改革和制度創(chuàng)新三個(gè)階段。1988年至2000年這12年，轉(zhuǎn)變政府職能主要是通過機(jī)構(gòu)改革來實(shí)現(xiàn)的，即以政企分開為主線，以減少政府微觀經(jīng)濟(jì)管理職能為核心內(nèi)容，以此來回應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。這一階段工作取得了很大的成就。但同時(shí)出現(xiàn)兩個(gè)突出問題。一是難以跳出機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、膨脹、再精簡(jiǎn)、再膨脹的“怪圈”；二是政府管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的方式從過去直接管企業(yè)改為以行政審批為主，政府職能沒有發(fā)生本質(zhì)上的變化，轉(zhuǎn)變職能步履艱難。直到2000年，找到了轉(zhuǎn)變政府職能的突破口，即行政審批制度改革，政府職能轉(zhuǎn)變才取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。當(dāng)前這一改革仍在繼續(xù)深入。同時(shí)，從2003年黨的十六屆三中全會(huì)開始，轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)入了全面創(chuàng)新階段。經(jīng)過非典之后，在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，我們對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的認(rèn)識(shí)又有了新的飛躍，著眼于行政管理制度全面創(chuàng)新。
    二、政府職能轉(zhuǎn)變的動(dòng)因從單維度到多維度
    提出轉(zhuǎn)變政府職能，是行政管理體制改革的深化。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)體制改革的主要任務(wù)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，行政管理體制改革的主要任務(wù)被定位在“與建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)”。即側(cè)重在“建立”——在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，在公共管理領(lǐng)域建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)是行政管理體制。因此，職能轉(zhuǎn)變的取向從總體而言是單維度的——市場(chǎng)化。黨的十五大、十六大、特別是十六屆三中全會(huì)以來，這種單維度的改革逐步被多維度改革取代，轉(zhuǎn)變政府職能的工作不斷深入，已經(jīng)不僅僅是為了適應(yīng)“建立”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，也是為了“完善”社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，是為了適應(yīng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展的需要。政府職能的精簡(jiǎn)、政府管理的科學(xué)化、民主化、法制化、現(xiàn)代化，既是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，也在客觀上實(shí)現(xiàn)了社會(huì)全面進(jìn)步。這一點(diǎn)，是由“不自覺”到“自覺”認(rèn)識(shí)到的。十六屆三中全會(huì)，是自覺認(rèn)識(shí)的標(biāo)志。政府職能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，實(shí)際上是滿足了效率優(yōu)先的原則，現(xiàn)在提出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就是說政府職能要適應(yīng)的不僅是原來認(rèn)識(shí)層面上的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而是要適應(yīng)正在深化認(rèn)識(shí)和正在完善之中的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是要從簡(jiǎn)單的“效率優(yōu)先”，發(fā)展到“效率優(yōu)先但要更多地考慮公平”的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。
    當(dāng)前轉(zhuǎn)變政府職能的重點(diǎn)，一是按照建設(shè)法治國家的要求，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府；二是按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，均衡配置政府功能，全面履行政府職能，在加強(qiáng)和改進(jìn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能的同時(shí)，更加重視社會(huì)管理和公共服務(wù)，在實(shí)施常態(tài)管理職能的同時(shí)，更加重視非常態(tài)管理，即危機(jī)管理；三是把管理方式改革放在重要位置，堅(jiān)持適度管制原則，繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，建設(shè)透明和責(zé)任政府、廉潔和廉價(jià)政府。
    轉(zhuǎn)變政府職能要繼往而開來。要綜合運(yùn)用精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員、政企分開、政事分開、政社分開、合理劃分中央與地方事權(quán)、行政審批制度改革等各項(xiàng)有效措施。尤其要貫徹《行政許可法》的各項(xiàng)規(guī)定，繼續(xù)積極推進(jìn)行政審批制度改革。
    三、按照科學(xué)發(fā)展觀的要求進(jìn)一步厘定政府職能
    以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，創(chuàng)新政府經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職能，有必要對(duì)“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)”這四個(gè)方面職能進(jìn)行再定位、再認(rèn)識(shí)。
    政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是，健全宏觀調(diào)控體系，主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律手段和必要的行政手段，引導(dǎo)和調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，調(diào)整和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)，穩(wěn)定物價(jià)和國際收支平衡。
    我們以往在政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在著三個(gè)“過分”，一是過分關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，不太注意經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和區(qū)域協(xié)調(diào)；二是過分依靠事前控制，不太重視事中和事后的跟蹤；三是過分依賴行政手段，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和法律手段的作用不夠。作為發(fā)展中國家，運(yùn)用政府驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)，通過經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段，直接促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是一種必然選擇的發(fā)展模式。但問題在于要把握好“度”，運(yùn)用好“杠桿”，著眼于“高起點(diǎn)”。政府直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的“度”設(shè)在哪里？一個(gè)是政府財(cái)力。有的地方經(jīng)濟(jì)貧困，卻蓋起豪華辦公樓、修建大廣場(chǎng)、寬馬路。有的地方辦各類勞民傷財(cái)?shù)?ldquo;節(jié)”、“招商引資”活動(dòng)，連本都賺不回來。另一個(gè)是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)育留足空間。就是說，在運(yùn)用“看得見的手”時(shí)，要想到不能因此而遏止了“看不見的手”的作用。所謂把握好“杠桿”，是指要把政府行為和財(cái)政資金用在刀刃上，用在調(diào)動(dòng)民力、啟動(dòng)民間資本的“力點(diǎn)”上，起到四兩撥千斤的作用。所謂“高起點(diǎn)”，一是要正確把握“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加就業(yè)、穩(wěn)定物價(jià)、保持國際收支平衡”這四大宏觀調(diào)控目標(biāo)，對(duì)社會(huì)總需求和總供給進(jìn)行總量調(diào)控，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化，保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展。二是要積極推進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和分配各個(gè)環(huán)節(jié)良好循環(huán)，大力發(fā)展“三大經(jīng)濟(jì)”，即知識(shí)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)（一種以生態(tài)理念引領(lǐng)的新型市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在發(fā)達(dá)國家已經(jīng)初露端倪）。三是要著眼于經(jīng)濟(jì)全球化大背景，更多地進(jìn)入世界貿(mào)易市場(chǎng)。過去我們講進(jìn)入國內(nèi)和國際兩個(gè)市場(chǎng)，重點(diǎn)放在國內(nèi)市場(chǎng)。現(xiàn)在我國已成為世界第四大貿(mào)易國，促進(jìn)對(duì)外經(jīng)貿(mào)，應(yīng)該成為政府一項(xiàng)重要職能。四是要合理劃分中央地方政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，宏觀調(diào)控權(quán)主要應(yīng)掌握在中央，給地方適當(dāng)微調(diào)的權(quán)限。
    政府市場(chǎng)監(jiān)管職能是，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，創(chuàng)造公平和可預(yù)見的法制環(huán)境，完善行政執(zhí)法、行業(yè)自律、輿論監(jiān)督、群眾參與相結(jié)合的市場(chǎng)監(jiān)管體系，建立健全社會(huì)信用體系，實(shí)行信用監(jiān)督和失信懲戒制度，整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，建設(shè)統(tǒng)一、開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的現(xiàn)代市場(chǎng)體系。
    在這方面，我們存在的主要問題是管理職能分割和監(jiān)管力度不夠。整合監(jiān)管職能，一是要適當(dāng)集中管理職權(quán)，解決“五龍治水”，“八個(gè)大蓋帽管不住一個(gè)戴草帽”，“十幾個(gè)部門管不住一個(gè)網(wǎng)吧”等問題。二是某些監(jiān)管職能實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)、省級(jí)以下垂直管理。三是在城市推行聯(lián)合執(zhí)法工作。四是建立社會(huì)信用制度，對(duì)違法違規(guī)失信的法人和自然人，不僅要對(duì)其進(jìn)行罰款、停業(yè)等即時(shí)的處罰，而且還要納入信用記錄體系，公布于眾，使其在今后從業(yè)就業(yè)、貸款投資、商業(yè)信譽(yù)、品牌名譽(yù)等方面受到全面制約，抬高其違規(guī)的成本。
    政府社會(huì)管理職能是，認(rèn)真履行社會(huì)管理職能，完善社會(huì)管理政策和法律、法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會(huì)組織、社會(huì)事務(wù)，妥善處理社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)秩序和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)公正。加強(qiáng)城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織和社區(qū)建設(shè)。培育并引導(dǎo)各類民間組織的健康發(fā)展，充分發(fā)揮其作用。建立健全各種突發(fā)公共事件應(yīng)急管理機(jī)制、

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